中國治理尚無“模式”可言

【編者的話】FT中文網一直關注對中國模式與民主制度的爭鳴與探討。《當中國統治世界》作者馬丁•雅克日前為英國《金融時報》撰文，談中國的治理制度在過去三十年中的成功，本文為北京大學社會學教授張靜對雅克文章的回應。張靜認為，中國的治理實踐尚不足以稱為“模式”，而是一種不斷適應社會狀況變化的“反應性理政”。FT中文網刊登此文，歡迎海內外學者和各位讀者就這一問題展開持續討論和爭鳴。

與馬丁•雅克先生的看法不同，我認為，重估中國的治理“模式”是一個為時過早的工作。理由在于，要讓“模式”令人信服，很多方面仍然難以確定。

改革開放三十年來，中國的社會政治狀況確有發展，這些發展可以從下述事實得到觀察：有更多的出版物出現，包括翻譯作品的高潮再次出現，這些出版物中的部分內容，并未局限在一類特定的意識形態和價值觀體系之內;互聯網對公務人員的監督作用出現，不少官員的不端行為被公開;公務員逐步通過考試方式錄用，部分職位出現公開競爭;官員晉升和所受教育的關聯更強，缺少知識訓練的人員更難進入公職崗位;在職業、收入、居住和生活方式等領域，個人的選擇增加，對單位的依賴減弱;個人發展的途徑出現多元分化，個人和團體外出交流的機會大幅上升;部分資源的實際配置權已經從行政部門轉向市場部門，等等。

這些發展的總體趨勢，實際上和人們對“政治和社會文明”的認識一致：公民和組織的自主性及自由選擇權有進展，公務人員的競爭性增加，對其行為進行監督的社會壓力增加，問責和究責從基本沒有到開始出現。這些方向并沒有偏離世界歷史的主流進程。

在我看來，一個東西如果可以稱之為“模式”，至少應達到以下幾個方面的標準：一、模式應有一種制度化的穩定性;二、模式應跟其它模式不同，具備獨特性或稱差異性;三、模式一旦確立后能夠被他人所模仿，學術的語言叫做有擴散性;四、模式應不僅自己承認，還被他人認可。如果觀察中國的狀況，這幾個標準目前都不確定，這是模式總結的關鍵難題。

關于第一點，中國的治理模式已經趨于穩定了嗎?似乎還不能肯定。相反，如果觀察近30年的發展歷程，我們體制的變化反而是常態：不斷有之前肯定的政策后來又被否定，反過來也一樣，這一點令人印象深刻。這些變化引發了社會關系的重組，比如，“三個代表”政策出臺，改變了新生階層和體制的關系，也改變了政權依賴單一階級基礎的狀況。又比如《物權法》頒布，合法化了個人和組織的財產權，這一變化顯示了社會經濟力量對決策模式的影響，在幾十年前這是不可想象的。看上去，這些變化的基本趨向是不斷反應財富保護的社會需求，但是其后的《勞動法》以及各種稅務條例、房產政策的出臺，又在某種程度上限制了有產者利益的擴張。現在可以看到的是，這些變化基于中國現實的需要，但似乎并未顯示出穩定的模式方向。

關于第二點，中國治理模式的特殊性是什么?它是否具有不同于其他模式的獨有特征?觀察過去幾十年甚至上百年來中國的政治發展，可以發現中國與世界的演進方向是一致的，雖然它的步伐和速度還有很多令人不滿意的地方。從普遍性價值的基本要素來看，中國體制的競爭性、反應性、多元利益的制衡性等等，正在緩慢發展。這些發展和世界政治進展的主要原則是在逐步接近的，而不是越來越遠，所以很難說它與其他發展的走勢是特別不同的。迄今為止中國的進步，與其說獨特，不如說因學習獲得的成果更多。

有些人提出，可不可以說，由國家主導經濟推進、即“發展型國家角色”是中國的治理模式?這的確很明顯，但是這一點，有上個世紀八十年代的“東亞模式”先例，中國不能算是例外。因為東亞發展也是國家主導的。還有人提出，可不可以說，現代化導向的威權體制是我們的模式，但這方面又有新加坡模式的先例，很難說是中國的獨創。還有人提出，比如馬丁•雅克先生認為，中國兩個最重要組織(政府和家庭)的同質特點，或許是一種值得稱謂的治理模式。但是，將個人關系的行為方式拓展進入公共領域使用，運用公權力將自己的親朋好友視為家人給予特殊主義照顧，不正是公職角色失去公責、因而備受社會批評的原因嗎?最近四中全會有關“依法治國”的決定，意味著執政者希望改變私權與公權的混同問題，這同時也表明，連中國自己，也未必覺得目前的治理狀況是一種值得驕傲的治理模式。

關于第三點，中國治理模式是可模仿的嗎?這更無法預知，原因是模式的特點不清楚也不穩定，如何模仿?這樣第四點“被他人認可”，也就無從談起。這里，我們討論的不是政治權衡意義上的認可，而是作為知識原理意義上的認可。

那么，如果上述四點都不清楚，急于評估制度及其歷史地位，情況就好像90年代對鄉鎮企業發展“模式”的總結一樣。后來的事實證明，它并非是穩定模式，而是轉型中過渡性的自發產權安排。這一點今天大家都已經看清楚了，但在當時，學界發展出過幾個流派，來辯論鄉鎮企業的成功模式。另一個例子，是十幾年前的鄉村選舉。當時也掀起了一陣“基層民主模式”總結熱，但是當人們發現，有賄選、家族或裙帶關系籠罩選舉，有上下級關系阻礙被選人的工作，導致部分入選者無法工作甚至離職，還有普遍存在的現象——除了換人，村民無法對當選機構實施有效監督——之后，總結基層民主模式的熱情大減。這些故事，不僅未能使得經驗和“模式”成立，反而是教訓可供今天借鑒。

既然如此，在現實治理經驗總結方面，我們能夠做什么呢?我的看法是，也許可以把重點放在治理的實踐特點方面，而不是在它的模式闡釋方面。中國治理的實踐豐富多樣，實際上的做法，還有很多內容尚未被充分認識和說明。

例如，在執行行為方面，一個突出現象是對政策的“選擇性執行” ，基層機構常常共謀策劃，來應付上級要求和隨之而來的各種檢查，使實際執行結果偏離上級的初衷。這種行為是制度環境的產物，存在合法性基礎。它可以解釋基層普遍存在的三個悖論現象：政策一統與執行靈活同在，強勢激勵與目標替代同在，官僚非人格化與行政關系人緣化同在。這些悖論穩定存在并重復再生，產生了雙向后果：一方面，上級政策難以不折不扣被基層貫徹，另一方面，基層可以通過共謀行動，阻止不良政策的破壞性干預。

在管理行為方面，上級對基層工作一般只確定方向和原則，而不是具體做法，這給了基層很大的裁量空間。除了維護政治權力秩序(地方服從中央)的意識形態非常清晰之外，對具體的事務如何處理并沒有明確的指示。這樣處理的形式可能多種多樣，就像不斷的試驗。對新的情況需要的新辦法，上級的態度是先試驗可能發生什么結果，確定成功的經驗后再行全面推廣。所以探索往往是在基層做出，上級視察效果，再看經驗總結。而在試驗階段，上級一般不持明確態度，他們根據結果肯定或者否定基層經驗的推廣價值，保持著選擇權在上級、試驗權在基層的格局。中央掌握對地方經驗的選擇性控制， 同時又鼓勵地方的創新性政績競爭。這種做法事實上默許了基層各種應對策略的試驗，如果它們被證明是有效的，并適應地方情況，再經中央政府的肯定之后，逐步納入正式政策和法律體系。 這種“分散執政風險的機制”， 保持了經濟增長和政治穩定之間的平衡。

從上述實踐中能夠看到什么?國家體制的官方聲稱或是政策語言，和其實際治理行為存在不小差別，這很難用集權還是分權治理結構、意識形態一統還是原則靈活變通、控制還是失控，體制堅硬還是彈性來概括。這些特點只有深入實際的理政實踐方能看到。這就好比要看中國文化和傳統，通過看建筑，看商品市場，看書中說明，看人們的穿著打扮都只有表象，但如果和中國人生活在一起，體驗中國的辦事過程，就能體驗到中國文化和傳統的內里。

如果要做抽象程度更高的概括，中國治理體制的特點或許可以叫做“反應性理政”，它和高度制度化的國家——確保一套統一完整的目標和規則得到執行——很不同。

反應性理政的特點是，執政模式不固定，根據社會變遷做出反應，在穩固執政權的考量下，不斷適應社會的需要調整自身。當社會變動，比如社會結構發生變化、或者社會價值觀發生變化的時候，根據新的需要進行適應性的調整，改變自己和其他社會成分的關系。這一點使中國政體與前蘇聯和東歐國家也顯示出差別。是否根據社會變化不斷進行自身的改變，吸納重要的社會利益群體，調整社會利益的“代表”關系，可以解釋國際學界有關“執政韌性”的困惑：為什么上個世紀九十年代很多社會主義國家的執政黨結束了他們的政治生命，但中國的執政黨生存了下來。

反應性理政，即根據社會現實進行自我改變，并非是一個新創造，而是有歷史軌跡可尋。比如在延安時期，共產黨軍隊進入延安的時候，沒有馬上被當地百姓所認可和接受，人們不知道這是什么軍隊，所以持回避疏遠的態度。應當說，開始他們和當地民眾并不存在“一致的利益”。但經過延安的十三年“扎根”，它贏得當地百姓的認同，把民眾變成自己的政治支持力量。其做法是不斷尋找群眾的根本利益所在，讓自己“代表”他們，即走“群眾路線”。“群眾路線”作為一項政治綱領提出，是審時度勢、回應性改進自身的產物。

另一個例子是土地改革。進駐晉察冀邊區指導工作的中央工作組，在調研中發現，干部和群眾的隔閡嚴重，貼近群眾很困難，很多工作群眾不參與不配合。這一“致命問題”迫使他們不斷探尋群眾需要，尋找貼近群眾的方法，并據此改變自己的管理方式。工作組總結到，在前方打勝仗成為英雄，給群眾分配財富，都不能當然成為貼近他們的理由，只有真正滿足百姓需求，代表他們的利益，才能贏得人心。于是工作組發動群眾來改造干部，由群眾代表制定規則領導土地改革，通過清除壞干部，勒令退還多拿的財物，幫助群眾實現所需，減輕他們的負擔，最后贏得了擁護。顯然，這個過程的成功不是通過改造群眾、而是通過改造自己實現。

反應性理政的另一個特點，是大量非正式渠道的運用。這些渠道疏通著重要的利益、價值和影響力，平衡補充著正式渠道的阻塞現象。許多臺面上不能做的事情，私下里并非不可做，制度上沒規定的東西，背后并非不可嘗試。比如，正式的工作視察和開會，上級往往被下級干部重重包圍，在正式的人民代表制度中，也很難發現不同利益集團影響政策的通道(這是由于人民代表的成分，主要由各地的官員所組成)。但理政過程利用了大量私下的接觸渠道，使訊息能夠經由多種途徑接近決策層，這樣，不同的集團利益能夠通過接觸官員個人而影響政策。這些影響政策的渠道，沒有訂入條文，也沒有寫進法律，更沒有文件，但在實踐當中廣泛存在。我曾經在一篇文章里，用二元整合秩序(明面規則和私下交易)來說明中國的秩序形成， 它有雙重性：不合法規，但允許用不公開的交換，彌補正式渠道不易保護的多元利益，這些都是反應性理政的特征。

深入觀察治理實踐之所以重要，原因在于聲稱和行為有差別。一方面，人們多聞意識形態言語的固執，另一方面，又常看到，實際上行不通的時候不斷發生的變化。自然，這些變化不一定總能趕得上社會變化，比如，近年來社會治理面臨的愈見失效危機，是1949年以來成型的治理理念、方法和組織工具，嚴重不適應新的社會現實所致。但這需要另用一文來說明。

(注：本文根據作者在浙江大學、清華大學主辦的學術會議“中國模式建構與政治發展”發言錄音整理而成, 首次發表于中央編譯局《經濟社會體制比較》2010年6月。作為對FT文章的回應有新的修改，文中省略引文注釋。