國辦轉發指導意見 PPP迎來“新機制” 民企重大利好

國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部

《關于規范實施政府和社會資本合作

新機制的指導意見》的通知

國辦函〔2023〕115號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2023年11月3日

(此件公開發布)

關于規范實施政府和社會資本合作

新 機 制 的 指 導 意 見

國家發展改革委　財政部

政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，現就規范實施政府和社會資本合作新機制(簡稱新機制)提出如下指導意見。

一、準確把握新機制的總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，統籌發展和安全，規范實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規范發展、陽光運行。

(一)聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持;政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

(二)全部采取特許經營模式。政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交(BOT)、轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、設計—建設—融資—運營—移交(DBFOT)等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系。

(三)合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

(四)優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱清單，見附件)并動態調整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股;關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%;少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。

(五)明確管理責任分工。國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構(以下簡稱項目實施機構)，負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。

(六)穩妥推進新機制實施。把握好工作力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)。

二、規范推進建設實施

(七)嚴格審核特許經營方案。對擬采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出(服務)方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經營模式進行認真比較和論證;必要時可委托專業咨詢機構評估，提高可行性論證質量。

(八)公平選擇特許經營者。項目實施機構應根據經批準的特許經營方案，通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者(含特許經營者聯合體，下同)。應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經營者選擇程序。根據國家有關規定和項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。

(九)規范簽訂特許經營協議。項目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上簽訂特許經營協議。需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應明確項目實施范圍、產出(服務)質量和標準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協議變更、特許經營期限等內容，約定雙方的權利、義務和責任。

(十)嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續;對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。規范履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作。特許經營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和便利。

(十一)做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備。對地質條件復雜、施工風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成后，應依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

(十二)定期開展項目運營評價。項目實施機構應會同有關方面對項目運營情況進行監測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。項目實施機構應將社會公眾意見作為項目監測分析和運營評價的重要內容，加大公共監督力度，按照有關規定開展績效評價。

(十三)懲戒違法違規和失信行為。如特許經營者存在違反法律法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大質量、安全事故或突發環境事件等情形，有關方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對提供的公共產品、公共服務不滿足特許經營協議約定標準的，特許經營者應按照協議約定承擔違約責任。依法依規將項目相關方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。

(十四)規范開展特許經營協議變更和項目移交等工作。在特許經營協議有效期內，如確需變更協議內容，協議當事人應在協商一致的基礎上依法簽訂補充協議。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交(BT)模式變相舉債;擬繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。對因特許經營協議引發的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。

(十五)建立常態化信息披露機制。項目實施機構應將項目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監管平臺，及時向社會公開。特許經營者應將項目每季度運營情況、經審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開。

四、加大政策保障力度

(十六)加強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協同聯動，明確政策規定，加強實施監管。國家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作項目，并會同有關方面及時修訂完善特許經營相關制度文件，營造良好制度環境。

(十七)做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現狀的前提下，利用地下空間進行開發建設，提高土地使用效率。支持依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度，通過特許經營模式推動原有資產改造與轉型，提高資產利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持項目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，采用預期收益質押等方式為特許經營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)。

(十八)支持創新項目實施方式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出(服務)效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產，形成投資良性循環。

附件：支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)

附件

支持民營企業參與的特許經營新建

(含改擴建)項目清單

(2023年版)

一、應由民營企業獨資或控股的項目

(一)環保領域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目

(二)市政領域

2.園區基礎設施項目

3.公共停車場項目

(三)物流領域

4.物流樞紐、物流園區項目

(四)農業林業領域

5.農業廢棄物資源化利用項目

6.旅游農業、休閑農業基礎設施項目

7.林業生態項目

(五)社會領域

8.體育項目

9.旅游公共服務項目

二、民營企業股權占比原則上不低于35%的項目

(一)環保領域

10.污水處理項目

11.污水管網項目

(二)市政領域

12.城鎮供水、供氣、供熱項目

(三)交通運輸領域

13.城際鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業類、延伸類業務項目

14.收費公路項目(不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目)

15.低運量軌道交通項目

(四)物流領域

16.機場貨運處理設施項目

17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目

(五)水利領域

18.具有發電功能的小型水利項目

(六)新型基礎設施領域

19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能源項目

20.數據中心項目

21.人工智能算力基礎設施項目

22.民用空間基礎設施項目

三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目

(一)交通運輸領域

23.列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的鐵路項目

24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目

25.城市地鐵、輕軌和市域(郊)鐵路項目

26.民用運輸機場項目

(二)能源領域

27.農村電網改造升級項目

28.油氣管網主干線或支線項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

(三)水利領域

30.具有發電功能的大中型水利項目

新華社北京11月8日電(記者余蕊)近日，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》正式發布。指導意見提出政府和社會資本合作(PPP)將聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與。業內專家認為，新機制將有利于PPP的規范發展、陽光運行，并為民營企業發展提供重要機遇，將有效提振民營企業信心。

PPP將聚焦使用者付費項目 全部采取特許經營模式

指導意見要求，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持;政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

指導意見明確，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。

“自來水廠、高速公路等項目都屬于使用者付費項目。”清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清說，從本質上而言，特許經營模式是PPP的一種具體模式，主要特點是以使用者付費為主，但并不排除政府在運營期的補貼。

清華大學投融資政策研究中心主任楊永恒表示，從穩投資角度看，PPP新機制有助于穩定市場預期，增強民間資本信心，從而擴大有效投資;從防風險角度看，PPP新機制能顯著降低PPP項目對地方財力的依賴，既有利于PPP項目形成穩定回報機制，又能顯著降低地方政府債務風險;從增效益角度看，PPP新機制回歸特許經營“初心”，聚焦使用者付費項目，通過引入民營企業的技術、管理和創新優勢，能顯著提升公共產品和服務的供給質量和水平。

“特許經營與使用者付費天然存在共生關系，使用者付費機制能夠有效防止財政資金以可行性缺口補助、可用性付費等方式進入建設項目，避免項目異化、泛化為政府出資或政府兜底項目。”重慶市發展改革委副主任米本家表示，此次推出PPP新機制，及時回應了社會各界關切，堅定了社會資本的投資信心，有利于穩妥有序推進重大項目建設，有效促進固定資產投資持續增長。

據了解，近年來，重慶市持續深化PPP規范管理，重點通過使用者付費的方式積極吸引社會資本，進而帶動基礎設施項目加快建設。

在民營企業看來，參與PPP新機制項目益處很多。

“民營企業積極參與使用者付費類PPP項目，可以通過特許經營等方式進入公共服務領域，進一步拓寬市場。此外，使用者付費項目的現金流具有更大的平滑性，能夠有效解決銀行貸款資金的還款錯配問題。”天一控股有限公司執行董事、副總裁周鵬說。

出臺特許經營項目“清單” 最大程度鼓勵民營企業參與PPP

指導意見明確提出，優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目。

在特許經營新建(含改擴建)項目中，指導意見要求，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股;關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%;少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。

“PPP的第二個‘P’是‘Private’。優先選擇民營企業參與，符合PPP的本意和國際慣例。”王守清說，“PPP新機制根據不同項目特點，提出三類項目動態清單，給民營企業留下了較大的項目空間，有利于民營企業的發展。”

浙江省發展改革委副主任黃炯表示，浙江是民營經濟大省，民間資本充足，其參與重大項目建設積極性高。PPP新機制的實施有利于撬動更多的社會資本參與PPP項目。

圖為杭紹臺高鐵PPP項目，這是我國首條民營資本控股高鐵PPP項目

“提出支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單，是PPP新機制的一大亮點。為民營企業參與項目建設提供了政策依據和保障，有利于進一步增強民營企業信心。”黃炯說。

楊永恒表示，采取項目清單的方式鼓勵民營企業參與PPP項目，是采取精準分類方法對我國基礎設施和公用事業進行精細化管理，有利于引導民營企業聚焦實業、做精主業，同時避免出現過去民營企業片面追求熱點、盲目擴大投資等現象，也有利于提高公共產品和服務的整體效率。

指導意見明確，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行。