中國人口老齡化加速 老齡法律政策配套進展緩慢

我國人口老齡化加速已成重大戰(zhàn)略問題

老齡法律政策配套進展緩慢

截至2014年年底，我國60歲以上老年人口已達2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲以上老年人口1.37億，占總?cè)丝诘?0%。人口的加速老齡化給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，已經(jīng)成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

黨的十八屆三中明確提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，把應(yīng)對人口老齡化寫入黨的綱領(lǐng)性文件。那么，我國應(yīng)如何貫徹落實相關(guān)法律規(guī)定和文件精神?積極應(yīng)對人口老齡化過程中又存在哪些困難和問題?《法制日報》記者就此進行了采訪。

老齡法律政策體系更加健全

記者從民政部獲悉，我國已基本形成了以老年人權(quán)益保障法為總依據(jù)，地方性法規(guī)、規(guī)章為骨干，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》等規(guī)范性文件和配套政策為指導(dǎo)，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》為引領(lǐng)，有關(guān)國家和行業(yè)標準為技術(shù)支撐的老年人福利救助保障和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律政策和規(guī)劃標準體系。

“據(jù)全國老齡辦初步統(tǒng)計，兩年多來，國務(wù)院及各涉老職能部門加快老齡法律政策制定步伐，共制定出臺配套法規(guī)、規(guī)章及政策文件約88件。”全國老齡辦相關(guān)部門負責(zé)人介紹說。

這88件中，國務(wù)院印發(fā)的有16件，主要涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)改革發(fā)展、政府購買服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、社會救助、醫(yī)療救助、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革內(nèi)容;各涉老職能部門出臺的配套規(guī)章和政策共72件。

在省級層面，江蘇省在新修訂的老年人權(quán)益保障法實施前修訂出臺了老年人權(quán)益保障條例;山東、陜西兩省率先完成地方性法規(guī)的修訂工作，出臺《山東省老年人權(quán)益保障條例》和《陜西省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》;天津、內(nèi)蒙古、吉林、上海等17個省份已列入立法計劃;河北、山西、遼寧等7個省份正在開展立法調(diào)研。各地因地制宜，積極配套出臺系列政策措施。山東、湖北、浙江等地率先出臺《關(guān)于進一步加快老齡事業(yè)發(fā)展的意見》;北京、天津、上海、浙江等地分別出臺了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》《浙江省社會養(yǎng)老服務(wù)促進條例》等配套法規(guī)。

盡管老齡法律政策體系更加健全，但這位負責(zé)人也指出，老齡法律政策配套進展還很緩慢。在國家層面，家庭養(yǎng)老支持、長期護理保障、養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍、老年人監(jiān)護、老年人力資源開發(fā)、老齡產(chǎn)業(yè)、老年人優(yōu)待、商業(yè)養(yǎng)老保險等方面缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計，尚未形成統(tǒng)一的制度安排;在地方層面，完成地方性法規(guī)修訂的僅兩省一市(陜西、山東、包頭)，絕大部分地方仍然沿用原有法規(guī)，新老年人權(quán)益保障法精神難以落實。

養(yǎng)老服務(wù)水平發(fā)展并不平衡

近年來，在老年人權(quán)益保障法和國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展兩個意見指導(dǎo)下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。

截至2014年年底，全國養(yǎng)老床位總數(shù)達550萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)26張，北京、吉林、上海、浙江、江蘇、安徽等省市率先實現(xiàn)每千名老年人30張床位目標;城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別達70%和37%。各地采取措施吸引社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)，積極運用PPP模式、智慧養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進理念和技術(shù)，探索創(chuàng)新為老服務(wù)方式，在開發(fā)應(yīng)用社區(qū)為老服務(wù)電子商務(wù)平臺、開展家庭養(yǎng)老支持項目等方面積累了很多經(jīng)驗。各地積極探索“家院互融”等適合農(nóng)村老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，河北、吉林農(nóng)村互助幸福養(yǎng)老大院和遼寧農(nóng)村困難家庭常年病人托管服務(wù)中心等經(jīng)驗得到推廣。

但是，記者從民政部了解到，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展受土地供應(yīng)和場所限制較大，地方政府安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地積極性不高，部分地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地需求未得到有效滿足。此外，城鎮(zhèn)老城區(qū)用地緊張，一些閑置場地由街道和企業(yè)管理，整合置換改造難度大，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展受限。由于投融資支持政策尚不健全，多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)很難滿足企業(yè)治理、盈利能力、現(xiàn)金流等授信準入的基礎(chǔ)條件，利用金融、保險等新型融資渠道尚處于起步階段，融資方式單一、融資對象狹窄、融資結(jié)構(gòu)不合理等問題突出。

據(jù)民政部抽樣調(diào)查，48.1%的養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀況為基本持平，32.5%的機構(gòu)虧損，有盈利的僅占19.4%。大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)是租賃房屋經(jīng)營，主要依靠收取入住老人服務(wù)費用維持日常運營，租賃期短、裝修費用高，并且隨著租賃費用和人工成本逐年遞增，盈利能力下降。

全國老齡辦相關(guān)部門負責(zé)人指出，我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展并不平衡。受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、公共資源配置、地方政府重視程度等因素制約，中、西部社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展整體滯后于東部省市，同一區(qū)域不同省份發(fā)展程度也有差異。與城市相比，我國農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施和老齡服務(wù)供給嚴重不足，且存在功能不完善、服務(wù)項目少、質(zhì)量效益低、可及性差等問題。

“養(yǎng)老服務(wù)水平與設(shè)施建設(shè)不匹配。”全國老齡辦相關(guān)部門負責(zé)人說，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有關(guān)規(guī)劃和政策要求下，各地養(yǎng)老床位、社區(qū)照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)大院等設(shè)施建設(shè)逐步達標，但在服務(wù)標準、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式等方面相對滯后。

確保老人老有所醫(yī)困有所助

當前，我國兩億多老年人中有近1.5億患有慢性病，失能老人近4000萬。60歲以上老人有三分之二時間處于“帶病生存”狀態(tài)。隨著人口老齡化的加劇，慢性病疾病負擔(dān)、失能和殘疾老人的數(shù)量都會進一步增加，對老年衛(wèi)生工作提出了更高、更新的要求。

據(jù)人力資源和社會保障部介紹，根據(jù)2007年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》，老年居民已逐步納入城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本醫(yī)療保險體系，老年人權(quán)益保障法關(guān)于老人醫(yī)療保障權(quán)益規(guī)定得到切實落實。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府對參保居民均給予普惠性補助，2015年這個標準已經(jīng)提高到人均380元。在此基礎(chǔ)上，政府還對低保、重殘、低收入家庭的困難老年居民給予進一步補助，有效地將這些困難人群納入到醫(yī)療保險覆蓋范圍。2014年，居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例達到70%左右，最高支付限額提高到當?shù)鼐用窨芍涫杖氲?倍以上，普遍建立居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌。

在保障“老有所醫(yī)”的同時，我國不斷完善社會救助制度，努力實現(xiàn)老年人“困有所助”。據(jù)悉，2014年我國享受高齡津貼、護理補貼和服務(wù)補貼的老年人數(shù)分別達到1557.88萬人、11.72萬人和101.90萬人。對城市“三無”老人，納入城市社會福利機構(gòu)供養(yǎng)。對農(nóng)村五保老人，納入農(nóng)村敬老院等機構(gòu)集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)。今年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的民政部等5部門《關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》，要求各地逐步將低收入家庭老年人等特殊困難群體納入醫(yī)療救助。此外，對符合條件的老年人，納入住房保障、住房救助政策范圍并優(yōu)先安排。對城市生活無著、流浪乞討的老年人提供基本的飲食、住宿幫助，必要時幫助返鄉(xiāng)。

養(yǎng)老院老人更需子女精神贍養(yǎng)

早上7點，周教授睜開雙眼，便開始了在養(yǎng)老院一天的生活。

周教授72歲了，他居住的這家養(yǎng)老院名叫恭和苑，是北京市民營高端養(yǎng)老院的代表。他和老伴的房間約30平方米，裝潢和設(shè)施與五星級酒店房間的風(fēng)格類似，還附帶了不少方便老年人使用的輔助裝置。這樣一個房間，兩個人每月的基礎(chǔ)費用為16000余元。

離開房間后，夫婦倆便去餐廳吃早飯，由于周教授患有糖尿病，養(yǎng)老院特意準備了低糖餐供他食用。吃完早飯，周教授通過養(yǎng)老院內(nèi)部的連廊，來到位于養(yǎng)老院院內(nèi)的社區(qū)醫(yī)院檢查身體，不到半個小時，周教授就完成了檢查，回到養(yǎng)老院。

到了下午，養(yǎng)老院筆會活動便開始了。周教授和同住在養(yǎng)老院的朋友們開始談?wù)撎接懜信d趣的話題，一切顯得優(yōu)雅閑適。

北京市恭和苑養(yǎng)老院，位于朝陽區(qū)雙井街道。記者進入養(yǎng)老院前要先接受體溫檢查。在養(yǎng)老院大廳，記者遇到正在辦理出院手續(xù)的吳奶奶。她老伴剛做完手術(shù)，正在這里進行恢復(fù)療養(yǎng)，吳奶奶陪老伴住了一個月后，先出院了，她對這里的服務(wù)水平和設(shè)施點頭稱贊。

恭和苑開辦于2012年，共有房間200余間，可接納400多位老人進行養(yǎng)老，目前入住了200多位老人。

記者注意到，養(yǎng)老院內(nèi)有5000平方米左右的園林綠地和1000多平方米的屋頂花園，還有影院、閱覽室、健身房、美發(fā)室等。

除了設(shè)施齊備之外，這里還開辦了一家社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，與養(yǎng)老院主體建筑相距不到20米，并有連廊進行連接。

這家5層樓高的醫(yī)院，今年5月剛剛投入使用，科室齊全、設(shè)施先進，但由于不太為人所知和醫(yī)保系統(tǒng)尚未開通，稍顯冷清。

投資部經(jīng)理李霞介紹，這家社區(qū)醫(yī)院屬于一級醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，藥品采購目錄中缺少很多老年人常用的慢性病藥物，每次老人們還需要專程去三甲醫(yī)院開藥，這不僅讓老人們增加了奔波之苦，也加劇了大醫(yī)院的工作負擔(dān)，浪費了社區(qū)醫(yī)療資源。

談到老人的心理問題時，李霞說，許多老年人由于退休后心理落差大，導(dǎo)致了許多心理和生理疾病，但是，一方面心理醫(yī)師和相關(guān)方面的社會工作者十分稀缺，雇傭成本高昂，另一方面許多老人不認為自己心理出現(xiàn)問題，拒絕看心理醫(yī)生。

“在這里，老人們身體上不需要家人過多照顧，但是心理上的問題，更多還是要靠家人多過來陪著說說話。”李霞說，老人實際上更需要子女精神層面的贍養(yǎng)。

外埠老人享同城待遇打折扣 應(yīng)統(tǒng)一優(yōu)待憑證消除地域限制

老年人權(quán)益保障法規(guī)定，對常住在本行政區(qū)域內(nèi)的外埠老年人給予同等優(yōu)待。然而，這一規(guī)定在實際操作中卻“打了折扣”。

家住天津的劉先生，其父母是外地戶口，退休后來津長期居住，他為父母辦理了居住證，可是根據(jù)天津市的相關(guān)政策規(guī)定，只有持有天津市正式戶口的70周歲以上老年人方可申請辦理天津市老年人優(yōu)待證。

現(xiàn)跟隨女兒住在北京的鄧先生夫婦告訴記者，過去在老家，老兩口經(jīng)常一起乘公交車去公園鍛煉身體，車票和門票都是免費的。由于沒有北京戶口，在北京他們想享受這些老年人優(yōu)待政策，只有在辦理暫住證半年后，才能享受和本地老年人同等的優(yōu)待政策。

“門票車票事小，但同樣是老人，卻需要不同的條件才能享受優(yōu)待政策，這違背我國法律的精神。”鄧先生無奈地說。

全國人大代表謝子龍曾在全國人大會議上建議國家有關(guān)部門盡快統(tǒng)一全國老年優(yōu)待政策。謝子龍介紹，目前，全國各地基本都制定了老年優(yōu)待規(guī)定，對老年人在乘車、觀光旅游景點、醫(yī)療、購票、文化娛樂等諸方面給予了優(yōu)待和費用減免。然而，現(xiàn)實中還有不少問題亟待解決，比如優(yōu)待項目內(nèi)容，各地不盡相同。而對于同一優(yōu)待項目，各地規(guī)定享受優(yōu)待的年齡差別也比較大。

“目前各地的優(yōu)待證各式各樣，多限定本地老年人辦理，在某種程度上成為了優(yōu)待政策統(tǒng)一的障礙。”謝子龍指出，應(yīng)逐步消除地域限制，由小地域范圍的“一證通”逐步向省、乃至全國范圍的“一證通”過渡。應(yīng)通過調(diào)查研究，對優(yōu)待憑證的印制、發(fā)放以及管理進行全國統(tǒng)一，并探索建立信息化動態(tài)管理系統(tǒng)。

針對各地老年人優(yōu)待措施不一的現(xiàn)實，南開大學(xué)從事老年人口學(xué)及社會政策研究的吳帆教授指出，應(yīng)細化老年人權(quán)益保障法相關(guān)規(guī)定，明確如果不執(zhí)行或違法違規(guī)應(yīng)如何處理，同時繼續(xù)加大老年人權(quán)益保障法的宣傳力度。

江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院院長李春根認為，目前全國各地都有類似公交免費的政策，但這一政策在各地實施的情況并不均衡?？梢钥紤]出臺一個全國性的實施細則，如70歲以上外埠老人在部分公園免票、免費乘坐公共交通等社會優(yōu)待方面與本地老人同等對待。60歲至70歲的老人則由各地根據(jù)具體情況采取一定的優(yōu)惠措施。